๐๔ อำนาจอธิปไตย

๐๔ อำนาจอธิปไตย ๑.ความหมายของอำนาจอธิปไตย อำนาจอธิปไตย (อังกฤษ: sovereignty) หมายถึง อำนาจสูงสุดในการปกครองรัฐ ดังนั้น สิ่งอื่นใดจะมีอำนาจยิ่งกว่าหรือขัดต่ออำนาจอธิปไตยหาได้ไม่ อำนาจอธิปไตย ย่อมมีความแตกต่างกันไป ในแต่ละระบอบการปกครอง ตัวอย่างเช่น ในระบอบประชาธิปไตย อำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชน ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ (ในสมัยก่อน)อำนาจอธิปไตยเป็นของพระมหากษัตริย์ คือ กษัตริย์เป็นผู้มีอำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศเป็นต้น อนึ่ง อำนาจอธิปไตยนี้ นับเป็นองค์ประกอบสำคัญที่สุดของความเป็นรัฐ เพราะการจะเป็นรัฐได้นั้น นอกจากต้องประกอบด้วย อาณาเขต ประชากร และรัฐบาลแล้ว ย่อมต้องมีอำนาจอธิปไตยด้วย กล่าวคือ ประเทศนั้นต้องเป็นประเทศที่สามารถมีอำนาจสูงสุด (อำนาจอธิปไตย) ในการปกครองตนเอง จึงจะสามารถเรียกว่า "รัฐ" ได้ ๒.แนวคิดอำนาจอธิปไตย ในสารานุกรมบริเตนนิกา กล่าวได้ว่า อำนาจอธิปไตย หมายถึง สิทธิแห่งอัตลักษณ์ทางการเมือง (Political Entity) ที่บ่งบอกถึงการใช้อำนาจของรัฏฐาธิปัตย์หรือผู้มีอำนาจสูงสุดทางการปกครอง อันแสดงถึงมโนทัศน์ของการมีอำนาจสูงสุด (the supremacy of power) ภายในขอบเขตเชิงภูมิศาสตร์แห่งรัฐ แนวคิดสำคัญเกี่ยวกับอำนาจอธิปไตย ในกฎหมายระหว่างประเทศ ระบุไว้ว่า อำนาจประการนี้หมายความถึง การใช้อำนาจโดยรัฐ อำนาจอธิปไตยโดยนิตินัย (De jure Sovereignty) หมายความถึง สิทธิอำนาจตามกฎหมายที่จะกระทำการหนึ่งใด ส่วนอำนาจอธิปไตยโดยพฤตินัย (De facto Sovereignty) หมายถึง ความสามารถในทางจริงที่จะกระทำการเช่นนั้น อำนาจตามความที่กล่าวถึงข้างต้น หมายความไปถึงอำนาจในลักษณะการที่สามารถเข้าใจได้ง่ายว่าเป็นอำนาจสูงสุดทางการปกครองของประเทศหนึ่งประเทศใด หรือรัฐหนึ่งรัฐใด ในฐานะหนึ่งที่อำนาจอธิปไตยเป็นองค์ประกอบที่แสดงให้เห็นและขาดเสียมิได้ของรัฐสมัยใหม่ (Modern State) หรือรัฐประชาชาติ (Nation-State) มิเช่นนั้น รัฐหรือรัฐประชาชาตินั้น ย่อมขาดความเป็นเอกราชในทางการเมืองการปกครอง เดชชาติ วงศ์โกมลเชษฐ์ ได้กล่าวถึงลักษณะสำคัญของอำนาจอธิปไตยไว้ดังนี้ ความเด็ดขาด (Absoluteness) กล่าวคือ ไม่มีอำนาจอื่นใดภายในรัฐที่เหนือกว่า และจะไม่มีอำนาจอื่นที่มาจำกัดอำนาจในการออกกฎหมายของรัฐ การทั่วไป (Universality) อำนาจอธิปไตยของรัฐ มีอยู่เหนือทุกคนและทุกองค์กรที่อยู่ในรัฐ มีข้อยกเว้นเพียงแต่ว่า เมื่อมีผู้แทนของต่างรัฐมาประจำในประเทศ ผู้แทนต่างรัฐจะไม่อยู่ภายใต้อำนาจอธิปไตยของรัฐนั้น ซึ่งเป็นประเพณีปฏิบัติระหว่างประเทศมานาน ความถาวร (Permanence) อำนาจอธิปไตยของรัฐยังคงมีอยู่ตราบเท่าที่รัฐยังคงดำรงอยู่ ผู้ใช้อำนาจอธิปไตยในนามของรัฐอาจจะเปลี่ยนแปลงหรืออาจมีการปฏิรูปการปกครองเปลี่ยนระบบของรัฐบาลได้ แต่อำนาจอธิปไตยมิได้สูญหายไปจากรัฐ การแบ่งแยกมิได้ (Indivisibility) หมายความว่า ในรัฐ ๆ หนึ่ง จะต้องมีอำนาจอธิปไตยที่เป็นหนึ่งเดียวเท่านั้น หากมีการแบ่งแยกอำนาจอธิปไตยก็ย่อมเป็นการทำลายอำนาจอธิปไตย แต่ในที่นี่การแบ่งแยกดังกล่าวมิได้หมายถึง การแบ่งแยกอำนาจอธิปไตยให้องค์กรต่าง ๆ เป็นผู้ใช้อำนาจ นับได้ว่า ฌ็อง บอแด็ง (Jean Bodin) นักปรัชญาการเมืองของโลกตะวันตกชาวฝรั่งเศส ในช่วงคริสต์ศตวรรษที่ 16 หรือประมาณ พ.ศ. 2100 เป็นคนแรกที่ริเริ่มใช้คำว่าอำนาจอธิปไตย ในความหมายที่เข้าใจกันอยู่ในปัจจุบัน กล่าวคือ ในความหมายที่เป็นอำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศ ซึ่งขณะนั้นเป็นช่วงเวลาที่รัฐทั้งหลายในโลกปกครองโดยระบอบที่มีกษัตริย์มีอำนาจเด็ดขาดหรือสมบรูณาญาสิทธิราชย์ ภายใต้คติความเชื่อทางการปกครองอันไม่แตกต่างกันมากนักว่า กษัตริย์เป็นผู้ได้รับอาณัติอำนาจจากสวรรค์ หรือจุติจากสวรรค์ลงมาปกครองโลก (Divine Rights of King) บอแด็งได้เสนอปรัชญาเกี่ยวกับทฤษฎีอำนาจอธิปไตยไว้ว่า อำนาจอธิปไตยเป็นเครื่องหมายที่บอกถึงความแตกต่างระหว่างรัฐกับสังคมอื่น ๆ ที่ครอบครัวหลายครอบครัวอยู่ร่วมกัน บอแด็งได้เริ่มต้นอธิบายเรื่องนี้ไว้ในบทที่ 8 และบทที่ 10 ของหนังสือเรื่อง "Six Books" พรรณนาว่า ครอบครัวเป็นพลเมืองของรัฐ ซึ่งต้องยอมอยู่ภายใต้อำนาจขององค์อธิปัตย์ หรือผู้ปกครองที่มีอำนาจสูงสุด ซึ่งโดยหลักการนี้ รัฐจึงประกอบด้วยผู้ปกครองและผู้ใต้อำนาจปกครอง และการยอมรับในอำนาจปกครองของพลเมืองผู้อยู่ใต้การปกครองนี่เอง จะทำให้มนุษย์เป็นพลเมืองได้เป็นประการสำคัญ นอกจากรัฐจะมีอธิปัตย์หรือมีอำนาจอธิปไตยแล้ว รัฐจะมีพลเมืองที่อยู่ภายใต้การปกครองของผู้ปกครองอันเดียวกัน แม้พลเมืองจะมีขนบธรรมเนียมภาษากฎหมายที่ยอมรับบังคับใช้ หรือศาสนาที่ต่างจากผู้ปกครองก็ตาม บอแด็งกล่าวเกี่ยวกับรัฐไว้ว่า รูปแบบของรัฐบาลจะเป็นรูปใดนั้น จะขึ้นอยู่กับว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของใคร หากเป็นของรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ อำนาจของรัฐก็จะเป็นของกษัตริย์ ซึ่งจะเป็นองค์อธิปัตย์หนึ่งเดียว หากเป็นคณะบุคคลปกครองก็จะเป็นคณาอธิปไตย ขณะที่ถ้าเป็นสภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจปกกกครอง ก็จะเป็นประชาธิปไตย ในแง่รัฐบาล บอแด็งมีความเห็นว่ารัฐเป็นผู้ทรงไว้ซึ่งอำนาจอธิปไตย ขณะที่รัฐบาลเป็นเครื่องมือที่รัฐจะใช้อำนาจอธิปไตย อำนาจอธิปไตยในทัศนะของบอแด็งนั้นหมายความถึง อำนาจที่มีถาวรไม่จำกัด และไม่มีเงื่อนไขผูกมัดที่จะออกกฎหมาย ตีความและรักษากฎหมาย อำนาจนี้เป็นสิ่งจำเป็นต่อรัฐที่มีระเบียบที่ดี อำนาจนี้เองทำให้รัฐแตกต่างไปจากการรวมกลุ่มของบุคคลในสมัยโบราณ อย่างไรก็ตาม บอแด็งเห็นว่า อำนาจอธิปไตยนี้อาจถูกจำกัดโดยกฎหมายธรรมชาติหรือกฎธรรมชาติ อันเป็นบรรดากฎหมายต่าง ๆ ที่กำหนดความถูกต้องหรือความผิดในลักษณะที่มุ่งให้คน รักษาสัญญาและเคารพทรัพย์สินของคนอื่น ส่วนอีกประการหนึ่งที่เป็นสิ่งจำกัดอำนาจอธิปไตย คือ กฎหมายรัฐธรรมนูญ ซึ่งหมายถึงกฎหมายหลักของประเทศ (โดยเฉพาะหมายถึงรัฐธรรมนูญของฝรั่งเศส) มงแต็สกีเยอ (Montesquieu) นักคิดนักปรัชญาการเมืองชาวฝรั่งเศส ผู้ให้กำเนิดแนวคิดในการแบ่งแยกอำนาจปกครองสูงสุดหรืออำนาจอธิปไตยออกเป็น 3 ฝ่าย โดยพิจารณาในแง่ขององค์กรผู้ใช้อำนาจออกเป็นอำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหารและอำนาจตุลาการ ตามแนวคิดของอริสโตเติล (Aristotle) นักปราชญ์การเมืองชาวกรีกโบราณ บนพื้นฐานหรือมีเป้าประสงค์ประการสำคัญแหล่งหลักการ คือ การให้อำนาจแต่ละฝ่ายถ่วงดุลและตรวจสอบซึ่งกันและกันทั้งสามฝ่าย และเพื่อประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชนให้ปลอดจากการใช้อำนาจโดยมิชอบขององค์กรภาครัฐที่ใช้อำนาจหนึ่งอำนาจใดที่อาจละเมิดลิดรอนโดยอำนาจรัฐไม่ว่าฝ่ายใด ซึ่งตามแนวคิดดั้งเดิมของมงแต็สกีเยอนั้น ได้แบ่งอำนาจอธิปไตยออกเป็นองค์กรที่ใช้อำนาจนิติบัญญัติ (Puissance Legislative) ซึ่งใช้อำนาจปฏิบัติการต่าง ๆ ขึ้นอยู่กับกฎหมายมหาชน และองค์กรที่ใช้อำนาจปฏิบัติการต่าง ๆ ซึ่งขึ้นอยู่กับกฎหมายเอกชน ซึ่งก็คือ สภาที่ทำหน้าที่ประชุมและปรึกษาในเรื่องการเมือง องค์กรเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือช้าราชการ และองค์กรฝ่ายตุลาการนั่นเอง เหตุผลที่มงแต็สกีเยอเสนอแนวคิดให้แบ่งแยกอำนาจการปกครองสูงสุดนี้เนื่องจากเขาเห็นว่า หากอำนาจในการนิติบัญญัติหรือการตรากฎหมาย อำนาจในการบริหารหรือการบังคับตามมติมหาชน และอำนาจตุลาการในการพิจารณาคดี ถูกใช้โดยบุคคลเดียวหรือองค์กรเดียว ไม่ว่าจะเป็นขุนนางหรือประชาชนก็ตามแล้ว ยากที่จะมีเสรีภาพอยู่ได้ ทั้งนี้เป็นเพราะ ผู้ใช้ทั้งอำนาจนิติบัญญัติรวมกับอำนาจบริหาร จะออกกฎหมายแบบทรราชและบังคับใช้กฎหมายในทางมิชอบ หากอำนาจตุลาการรวมกันกับอำนาจนิติบัญญัติ ผู้พิพากษาจะเป็นผู้ออกกฎหมาย อันอาจส่งผลให้ชีวิตและเสรีภาพของผู้ใต้การปกครอง ถูกบังคับควบคุมโดยกฎหมายที่ลำเอียง และหากให้อำนาจตุลาการรวมกับอำนาจบริหารแล้ว ผู้พิพากษาจะประพฤติตัวแบบกดขี่รุนแรง อันจำเป็นต้องแยกอำนาจแต่ละด้านออกจากกัน อย่างไรก็ตาม ด้วยฐานคิดของมงแต็สกีเยอที่ว่า การแบ่งแยกอำนาจการปกครองมิใช่มรรควิธีประการเดียวในการตรวจสอบควบคุมการใช้อำนาจรัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง รัฐบาลยากที่จะจัดการกับปัญหาการทุจริตจากการบริหารงานที่สลับซับซ้อนไม่โปร่งใสได้จริง ทำให้แท้จริงนั้นประชาชนต่างหาก คือ ผู้ที่จะควบคุมได้อย่างเกิดประสิทธิผลมากที่สุด การแบ่งแยกอำนาจการปกครองในมุมมองสมัยใหม่ จึงเป็นหลักการที่ถูกกล่าวถึงควบคู่ไปกับบทบาทหน้าที่ในการมีส่วนร่วมตรวจสอบถ่วงดุลการใช้อำนาจโดยองค์กรผู้ใช้อำนาจของประชาชน ต่อมานักปรัชญาการเมืองสมัยหลังได้แจกแจงอำนาจอธิปไตยตามแนวคิดของมงแต็สกีเยอออกเป็นอำนาจนิติบัญญัติจะทำหน้าที่ในการออกกฎหมาย ตามหลักการกว้าง ๆ แล้ว โดยกำหนดให้องค์กรผู้ใช้อำนาจบริหารหรือฝ่ายปกครองไปกำหนดรายละเอียด ด้วยการออกกฎ ข้อบังคับ ประกาศ อันเป็นกฎหมายลำดับรอง (subordinate Legislation) ให้เป็นไปอย่างสอดคล้องสัมพันธ์กับกฎหมายหลัก ในอันที่จะแก้ไขปัญหาความเดือดร้อนเรื่องใด ๆ ในสังคม ส่วนอำนาจบริหาร ถูกกำหนดให้ใช้โดยองค์กรหนึ่งที่เรียกว่ารัฐบาล (Government) ซึ่งจะต้องปฏิบัติตามกฎหมายที่กำหนดอำนาจหน้าที่ของตนเองไว้อย่างเคร่งครัด นอกไปจากนี้ องค์กรที่ใช้อำนาจบริหาร มีอำนาจตามชื่อในการบริหารราชการและปกครองประเทศ ภายใต้เป้าหมายสูงสุด คือ การสร้างความกินดีอยู่ดีของประชาชน ส่วนอำนาจตุลาการ เป็นอำนาจในการวินิจฉัย พิจารณาพิพากษาบรรดาอรรถคดีทั้งปวง ไม่ว่าจะเป็นข้อพิพาทระหว่างองค์กรภาครัฐกับองค์กรภาครัฐ องค์กรภาครัฐกับเอกชน หรือเอกชนกับเอกชน อย่างไรก็ตาม ขอบอำนาจในการพิจารณาประเภทข้อพิพาทดังกล่าวข้างต้น ย่อมถูกจำแนกแจกแบ่งไปตามองค์กรใช้อำนาจตุลาการหรือศาลที่ต่างกันไปในรายละเอียด เช่น อำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีอันเป็นข้อพิพาทระหว่างองค์กรภาครัฐกับองค์กรภาครัฐ องค์กรภาครัฐกับเอกชน หรือเอกชนกับเอกชน อันเกี่ยวกับคำสั่งหรือสัญญาทางปกครอง เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ซึ่งในประเทศไทย มีฐานะเป็นระบบศาลหนึ่ง นอกเหนือไปจากศาลยุติธรรม ศาลรัฐธรรมนูญ และศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง กระนั้นก็ตาม การแบ่งแยกอำนาจเป็นแต่ละฝ่ายดังกล่าวข้างต้น มิได้หมายความว่าอำนาจอธิปไตยที่ถูกแบ่งแยกเป็นแต่ละฝ่ายนี้จะต้องมีองค์กรรองรับการใช้อำนาจที่มีอำนาจเท่าเทียมกันแต่ประการใด จึงเป็นไปได้ที่องค์กรหนึ่งอาจมีอำนาจเหนือองค์กรหนึ่ง เพียงแต่ย่อมมิใช่การให้อำนาจที่เหนือกว่านั้นเป็นไปอย่างเด็ดขาด และเพื่อสร้างความสามารถในการตรวจสอบและถ่วงดุล (Check and Balance) จำเป็น คำถามท้ายบท 1.จงบอกถึงความหมายของอำนาจอธิปไตย 2.จงบอกถึงแนวคิดของอำนาจอธิปไตย